Besoins en logements à l’heure de la transition écologique (BEL) (2024-2028)

Cette ambition, partagée par le PUCA et ses partenaires, se traduit par la constitution d’un noyau porteur du projet impliquant l’Union Sociale pour l’Habitat (USH) et l’Inspection Générale de l’Environnement et du Développement Durable (IGEDD) et associant la Direction de l’Habitat de l’Urbanisme et des Paysages (DHUP). Le programme accueille au fil du projet d’autres acteurs parties prenantes du sujet (grandes agences de l’Etat, associations de collectivités, associations de solidarité, etc.).

Pourquoi s’intéresser maintenant aux besoins en logements ?

La question des besoins en logements n’est pas nouvelle. Elle est inhérente à la planification de la construction. Depuis 1950, les estimations de besoins de logements à construire ont aidé les gouvernements à calibrer les politiques de soutien à la construction neuve. Les études locales ont accompagné les politiques locales de l’habitat et leur planification.

La question des besoins en logements est, en revanche, fortement d’actualité. Le Conseil National à la Refondation du Logement (CNR Logement) s’est ouvert par un débat sur le nombre de logements à construire. La planification écologique a conduit plusieurs acteurs, comme l’Ademe (institution publique), the Shift Project (Think-tank) ou la Fondation Abbé Pierre (association) à réfléchir à comment repenser la réponse aux besoins en logement à l’aune d’une trajectoire zéro carbone.

La question des besoins en logement est, de fait, essentielle pour planifier l’avenir du logement des français. Or les logements vont être percutés par les crises climatiques (inondations, sécheresses, canicule, …) et jouent une part importante dans la planification écologique (coût carbone de la construction ; localisation des logements ; sobriété foncière, etc.).

C’est pour repenser les Besoins en Logements (« BEL ») à l’heure de la transition écologique, qu’est lancé le programme « BEL ».

Quelles sont les controverses sur le sujet ?

Les chiffres du ministère

Un chiffrage institutionnel est effectué régulièrement depuis la Seconde Guerre mondiale, visant à évaluer les besoins en logements sur la base des projections de ménage fournies par l’INSEE. Le chiffrage est effectué par des statisticiens de l’Etat, actuellement au sein du SDES. Le dernier chiffre publié date de 2012.

En 2016, la DHUP propose une nouvelle approche, territoriale et paramétrable (pas de chiffre unique, mais des hypothèses à sélectionner), et déclinable à l’échelle des EPCI. Cette approche s’incarne via un outil, Otelo.

La controverse récente autour du chiffre national

Les acteurs publics n’ont pas été les seuls à se saisir de la question des besoins en logements : représentants de la construction, du logement social, associations de défense des mal-logés et, ces deux dernières années, penseurs de la transition écologique s’en sont largement emparés, générant de nombreux débats et controverses, souvent ramené à un seul chiffre : celui du nombre de logements neufs à construire par an en France.

Des chiffres contradictoires sur les besoins circulent : selon les hypothèses et méthodes de calculs : le Trésor retient le chiffre de 300 000 logements neufs par an¹, l’Union Sociale pour l’Habitat celui de 520 000 logements par an², et l’Ademe propose une fourchette très large, pouvant descendre jusqu’à 150 000 constructions neuves annuelles³. Certains des écarts sont de l’ordre du choix politique (souhaite-t-on résorber le mal-logement, à quelle vitesse ?), d’autres d’ordre méthodologique (compte-on la croissance des logements vacants ?) ou prospectif (les migrations projetées vont-elles augmenter si les crises climatiques se multiplient ? Comment les logements sont-ils utilisés ?).

Surtout, ces chiffres sont contradictoires car ils mélangent logements neufs à construire et besoins de nouveaux logements à différentes échelles de temps. L’un des enjeux actuels est de bien distinguer, d’une part, l’évaluation des besoins des ménages français et, d’autre part, les moyens de les satisfaire.

¹ Intervention d’Agnès Benassy-Quéré, économiste en chef du Trésor lors du CNR Logement en 2023
² Etude de Bernard Coloos 2023 pour l’USH
³ Scenario 2 de l’Ademe

Les questions sous-jacentes

Derrière ces controverses, se cachent aussi de nombreuses questions de fond.

Le nombre de logements construits et/ou rénovés engendre des questions sur le bouclage macro-économique des besoins en logements : quelles seraient les conséquences pour l’industrie de production de logements par l’existant et non le neuf ? quels seraient les impacts économiques d’une production de logement aux prix (et aux loyers) ajustés aux besoins en logement actuels ?

Les estimations locales des besoins en logement demandent par ailleurs une vraie attention : la variété des marchés immobiliers, du climat local, des personnes en recherche de logement, de l’attractivité touristique, mais aussi des compétences locales en termes d’habitat et de construction sont autant de facteurs qui jouent tant sur les besoins en logement que sur la réponse qui peut y être apportée.

Enfin, repenser les besoins, demande de penser également demande et aspirations. Comment articuler les aspirations des Français avec les objectifs de sobriété, de densification et de redistribution géographique de l’habitat ? Comment un réchauffement à +3 ou +4° impactera-t-il la demande en logement ? Et qu’est-ce, au juste, qu’un « besoin » en logement ?

Comment travailler sur un sujet aussi vaste et aussi controversé ?

A l’heure actuelle, sur les besoins en logements, les spécialistes sont dispersés et ont peu d’espace pour dialoguer. L’articulation entre l’exercice d’évaluation (« il faut tant de logement ») et la traduction en politique publique est complexe. Le débat public s’en trouve handicapé, traversé par des polémiques davantage que par des controverses et davantage par des controverses que par du consensus.

Le programme BEL lance en parallèle un programme de recherche et un espace de travail collectif.

Le programme de recherche permettra de renouveler la connaissance, en mobilisant toutes les disciplines capables d’apporter un appui : géographie, économie, environnement, sociologie, urbanisme, voire philosophie, histoire, … Il permettra à des chercheurs de consacrer du temps et des moyens à la question « BEL ».

Appel à projets de recherche - Programme « Besoins en logements à l’heure de la transition écologique (BEL) »

Pour construire, avec l’ensemble des parties prenantes, une connaissance qui puisse servir l’action publique, tant nationale que locale, le programme propose à tous les acteurs volontaires de travailler ensemble, avec leurs expertises et leurs connaissances pratiques, chacune à leur niveau de compétence. La plateforme de travail collectif permettra aux chercheurs, aux experts et aux acteurs de mettre en commun des études, de confronter leurs résultats. De travailler ensemble pour aller plus loin.

Enfin, un travail de valorisation tout au long du programme permettra de diffuser au fur et à mesure les résultats des chercheurs et de la plateforme.

A qui ce programme s’adresse-t-il ?

Tous les professionnels, et plus largement tous les citoyens qui s’intéressent à la question des besoins en logement à l’ère du changement climatique peuvent être intéressés par le programme « BEL ». Des publications, conférences, webinaires seront librement diffusés. Une page ressource, proposant des références scientifiques, méthodologiques et des conférences sur le sujet sera progressivement constituée.

Peuvent rejoindre l’espace de travail collectif :

• Les acteurs institutionnels ;
• Les producteurs de données et d’études ;
• Les chercheurs.

Les acteurs institutionnels :
A terme, le programme permettra d’alimenter les documents de planification (SRADDET, PLH, PLU(i), SCOT…) et les stratégies territoriales vis-à-vis du logement (construction, rénovation, réhabilitation). Plus largement, l’objectif est de faciliter la transition vers un urbanisme écologique.

Les producteurs de données et d’études :
A terme, le programme permettra de faire évoluer les modèles ; se mettre en réseau (les spécialistes - économistes, démographes, écologues et sociologues de l’habitat - dialoguent actuellement peu) ; clarifier et dépasser les controverses.

Les chercheurs :
A terme, le programme permettra de dynamiser une question (les besoins) qui a dans l’ensemble été peu traitée après 1970, qui connaît un regain d’intérêt en économie, et sur lequel les sciences humaines et du développement durable pourraient apporter une contribution très complémentaire.

Partenaires

• Union Sociale pour l’Habitat (USH)
  Bruno Marot, Responsable des partenariats institutionnels et de la recherche
• Inspection Générale de l’Environnement et du Développement Durable (IGEDD)
  Bruno Depresle (section HACS), au titre du Séminaire Logement de l’IGEDD

Ressources