Retour sur vingt ans d’évolutions des modes d’action publique urbaine

publié le 4 septembre 2015 (modifié le 20 décembre 2016)

Les évolutions des modes de conduite de l’action publique dans le champ des politiques d’aménagement urbain, de la ville ou de l’habitat ont été nombreuses ces vingt dernières années. Depuis la première étape de décentralisation au début des années 1980, un certain nombre de réformes supplémentaires sont venues modifier considérablement le paysage institutionnel et la conduite de l’action publique dans le champ des politiques urbaines (nouvelles vagues de décentralisation, multiplication des agences, réforme territoriale en cours…). Parallèlement à ces réformes, des transformations à bas bruit se sont opérées dans les modes de faire, les organisations et le sens des missions confiées aux différents dépositaires de l’action publique (diffusion des logiques du new public management, des palmarès et du ranking des villes, intégration de la durabilité, maîtrise des coûts et du risque, élargissement des parties-prenantes, émergence de nouvelles dynamiques collectives…)

Au travers d’un séminaire de recherche se déroulant sur l’année 2015/2016, il s’est agi, avec l’aide de politistes et de sociologues de l’action publique, de mettre à plat ces principales évolutions (dans l’organisation des systèmes d’acteurs, des niveaux de gouvernement, le design institutionnel, l’allocation et la distribution des ressources) afin de les rendre plus lisibles et d’en permettre une compréhension systémique.
- Comment – de quelles manières - ces évolutions modifient-elles les modes d’action publique ?
- Quelles sont leurs incidences sur le rôle et le fonctionnement de l’Etat et des collectivités ?
- Quelles sont leurs conséquences sur le contenu substantiel des politiques effectivement menées ?
- Quelles sont leurs interactions, qu’il s’agisse de complémentarités ou de tensions ?
Il s’agit en effet non pas d’établir un inventaire segmenté de ces mutations mais de dresser un portrait actualisé des conditions de production et d’administration des politiques qui affectent la ville et l’urbain.

Un objectif principal : la réalisation d’un ouvrage collectif
Les six séances du séminaire, dont l’objectif général est d’améliorer la compréhension d’ensemble des tendances d’évolution de l’action publique urbaine, ont été organisées comme des journées de travail thématiques permettant de confronter et faire dialoguer les cadres d’analyse, dans l’objectif de rédiger un ouvrage de synthèse.

Contacts :
François Ménard, Bertrand Vallet
Chargée de valorisation : Bénédicte Bercovici


Lancement de l’action

Résultats de l’action :

Le cycle de séminaires

Le cycle des séances thématiques s’est déroulé de décembre 2015 à novembre 2016.

Les participants au séminaire étaient constitués d‘intervenants invités ponctuellement pour témoigner du sujet traité mais aussi et surtout d’un noyau de participants (chercheurs et professionnels) au nombre limité conviés à suivre tout ou partie du séminaire (sur invitation).

  • Séance 1 : Mondialisation, métropolisation, fragmentation Les deux dernières décennies sont celles de la montée en puissance de deux processus travaillant conjointement la production des politiques urbaines : la mondialisation et la métropolisation. Dans un contexte de perte progressive de la capacité de l’Etat à réguler l’économie et la société et de durcissement de la compétition internationale entre les territoires, les structures métropolitaines montent clairement en puissance. Mais cette construction intercommunale pose de nombreuses questions. Tout d’abord, celle des inégalités territoriales, qui se répercutent sur la possibilité de « faire métropole ». Par ailleurs, la construction métropolitaine ne s’accompagne pas nécessairement de la disparition de la compétition pour la captation des ressources (groupes sociaux désirés : classe moyennes, touristes, retraités, étudiants ; firmes opérant dans les services de pointe etc.) et l’évitement des « fardeaux » (populations défavorisées, logement social, activités polluantes etc.). A l’échelle de la cité-région, la construction intercommunale s’accompagne par ailleurs d’une évolution géopolitique, une relation de rivalité opposant les coeurs métropolitains et leur hinterland périurbain en voie de structuration. Cette rivalité oppose de plus en plus clairement deux « modèles » de villes : la ville dense, dotée d’un modèle de développement axé sur la production de biens et de services régis par le marché, et la ville diffuse, basée sur l’économie résidentielle. Cette première séance de cadrage sera consacrée à la structuration de ces deux types de territoires concurrents et dépendants, et à ses implications sur l’action publique métropolitaine. >>Consulter le compte-rendu filmé de la séance 1
  • Séance 2 : Restructurations de l’Etat et gouvernance multi-niveaux Depuis les années 2000, un certain nombre de travaux annoncent un « retour » de l’Etat dans la gouvernance territoriale. Après une période de retrait, caractérisée par le déclin de son intervention directe et de sa capacité à énoncer le « sens » des politiques urbaines, l’Etat serait à nouveau en mesure d’orienter l’action des villes, d’imposer ses priorités et de prescrire des contenus de politiques urbaines. Cette émergence d’un Etat régulateur doit beaucoup à la montée des recettes néo-managériales dans l’action publique – appels à projet, indicateurs de performances, dispositifs d’évaluation, systèmes de benchmarking, etc. – qui constituent autant d’instruments de réorganisation des rapports entre les villes et l’Etat. Elles s’expliquent également par la recomposition des relais locaux de l’Etat marquée par un double mouvement de multiplication des agences et de résidualisation des services déconcentrés. Dans ce contexte, cette séance va chercher à questionner les modalités de cette recentralisation ambiguë des rapports villes/Etat. Assiste-t-on à une recentralisation généralisée ou bien circonscrite à quelques enjeux disposant d’une visibilité forte (climat, rénovation urbaine, etc.) ? Comment les acteurs locaux (élus, techniciens, services déconcentrées) s’adaptent à ces nouvelles règles du jeu ? Voit-on émerger des formes de gouvernement à distance susceptibles de réduire l’autonomie des villes ? Comme ces nouvelles modalités d’action s’articulent avec d’autres formes de pilotage plus classiques (incitation, mobilisation, imposition hiérarchique, etc.) ? Dans quelle mesure ces logiques sont-elles renforcées par la crise des finances publiques et les politiques d’austérité ? Une attention particulière sera portée aux dispositifs de labellisation et aux politiques de marketing territorial en interrogeant les effets de ces nouveaux dispositifs sur l’organisation des pouvoirs urbains. >>Consulter le compte-rendu filmé de la séance 2
  • Séance 3 : La montée en puissance du secteur privé dans la fabrication de la ville Les partenariats publics-privés sont aujourd’hui au cœur des processus d’action publique urbaine. En s’intéressant au rôle des firmes et à leur relation avec les institutions publiques, il est possible d’apporter un éclairage sur l’évolution des gouvernements urbains et de discuter les notions de privatisation, de capitalisme urbain et de ville néolibérale. L’exemple de la gestion des services urbains (eau, déchets, transports, affichage et communication, etc.) montre comment les entreprises locales et nationales et les grandes multinationales ont investi la fabrique de la ville en développant des standards technologiques, économiques et sociaux. Aujourd’hui, ces firmes interviennent dans l’expertise, la construction des institutions publiques, la conduite de projets urbains et la valorisation des villes à l’international. Les promoteurs privés, nationaux ou internationaux, ont également acquis un rôle accru dans la fabrication de la ville et se montrent désormais aptes à livrer de véritables « morceaux de ville » (îlots d’habitat dense, éco-quartiers, lotissements…). Enfin, l’importance accrue du secteur financier dans l’orientation des politiques urbaines constitue un élément marquant de la dernière décennie, qu’il conviendra d’analyser au cours de cette séance. Face à cette intervention croissante des entreprises dans la fabrique de l’action publique, les décideurs politiques sont confrontés à des enjeux de régulation de l’activité privée, qu’il convient ici d’analyser. Ces deux grandes évolutions ne sont pas incompatibles et les choix qui se posent aux décideurs pour orienter l’action publique dépendent souvent des ressources (économiques, politiques, institutionnelles, etc.) pouvant être mobilisées. >>Consulter le compte-rendu filmé de la séance 3
  • Séance 4 : Ouverture ou clôture des scènes de décision? Retour sur l’évolution récente de la démocratie urbaine Si pendant de nombreuses années, l’internationalisation des territoires n’a guère été prise au sérieux par les chercheurs et souvent rangée au rang du folklore, force est de constater que depuis les années 1980, le regard s’est déplacé. La compétitivité territoriale ou encore la place des villes dans le marché et la compétition interurbaine sont aujourd’hui des objets bien étudiés à la fois en analyse de l’action publique, en urbanisme ou en géographie. La circulation des modèles d’action publique urbains est aujourd’hui favorisée par de nombreux dispositifs de promotion des bonnes pratiques (programmes de l’Union Européenne, développement des labels, réseaux de villes, classements internationaux, etc.). Cette intense circulation pose la question des effets en termes de standardisation et de différenciation des politiques publiques et de la manière de conduire ces politiques. Elle suscite de nombreuses interrogations que cette séance cherchera à aborder. Comment s’opère la définition des initiatives qui vont être considérées comme des « modèles » ou des « bonnes pratiques » ? Quelles sont les acteurs et les espaces qui participent à cette intensification des circulations trans/internationales ? Comment les pratiques et politiques urbaines sont travaillées et reconstruites lors des circulations ? Quelle est l’influence de ce nouveau contexte d’action sur les stratégies des villes (marketing, course aux labels, positionnement international, hantise de l’échec, etc.) et sur les formes de légitimation des acteurs locaux ? >>Consulter le compte-rendu filmé de la séance 4
  • Séance 5 : Innovations politiques et prospective urbaine La question de l’autonomie des gouvernements urbains et de leur capacité à produire des politiques urbaines qui s’éloignent du recours systématique aux acteurs du marché a resurgi récemment, autour des analyses cherchant à décrypter les mutations du néolibéralisme sous l’effet de la crise financière débutée en 2007. Les villes peuvent être davantage considérées comme des lieux d’innovation, dans lesquels sont expérimentés de nouvelles formes d’action. Elles constituent bien, historiquement, les lieux d’émergence des principales innovations sociales et politiques. Elles sont également le site de l’apparition et du développement des mouvements ouvriers et sociaux, comme les syndicats au 19ème siècle, les luttes urbaines au 20ème ou les mouvements globaux plus récemment. Pour ces raisons, les villes peuvent être appréhendées comme des échelles stratégiques dans l’émergence de nouvelles pratiques sociales et de nouvelles politiques publiques davantage inclusives, cherchant à réduire les inégalités et passant outre les échanges marchands. Par ailleurs, la participation de la prospective territoriale à la construction de l’action publique est aujourd’hui avérée, son institutionnalisation est en cours, elle participe à ces processus d’innovations politiques. Toutefois, la place et le rôle de la prospective dans la prise de décision reste difficile à identifier. En proposant souvent des éléments concrets et « visibles » pour les acteurs et les politiques, la prospective territoriale séduit et convainc les acteurs. Quels liens peut-on établir entre prospective et innovations politiques et/ou institutionnelles ? Quelles conséquences sur la réorganisation des territoires ? Quelles conséquences sur les modalités de l’action publique ? D’autres innovations politiques pourront être mises en débat dans cette séance. >>Consulter le compte-rendu filmé de la séance 5
  • Séance 6 : Circulation des modèles d’action publique Si pendant de nombreuses années, « l’internationalisation » des territoires n’a guère été prise au sérieux par les chercheurs et les initiatives prises par les villes pour exister à l’international souvent rangées au rang du folklore, force est de constater que depuis les années 1980, le regard s’est déplacé. La compétitivité territoriale ou encore la place des villes dans le marché et la compétition interurbaine se sont imposées comme des sujets majeurs. Elles constituent aujourd’hui des objets bien étudiés à la fois en analyse de l’action publique, en urbanisme ou en géographie. Moins visible, la circulation des modèles d’action publique urbains existe aussi à l’échelle internationale. Elle est aujourd’hui favorisée par de nombreux dispositifs (programmes de l’Union Européenne, la promotion des bonnes pratiques, développement des labels, réseaux de villes, classements internationaux, etc.). Cette intense circulation pose la question des effets en termes de standardisation et de différenciation des politiques publiques mais aussi sur la manière de conduire ces politiques. Elle suscite de nombreuses interrogations que cette séance cherchera à aborder. Comment s’opère la définition des initiatives qui vont être considérées comme des « modèles » ou des « bonnes pratiques » ? Quelles sont les acteurs et les espaces qui participent à cette intensification des circulations trans/internationales ? Comment les pratiques et politiques urbaines sont travaillées et reconstruites au fil de ces circulations ? Quelle est l’influence de ce nouveau contexte d’action sur les stratégies des villes (marketing, course aux labels, positionnement international, hantise de l’échec, etc.) et sur les formes de légitimation des acteurs locaux ? Consulter le compte-rendu filmé de la séance